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曾幾何時(shí)，“天價(jià)采購(gòu)”“豪華采購(gòu)”一直是政府采購(gòu)的輿論焦點(diǎn)，但近來(lái)風(fēng)向突變，“低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”“零元中標(biāo)”成了新的輿論風(fēng)口?？芍^冰火兩重天。其實(shí)，在政府采購(gòu)實(shí)踐中，高價(jià)采購(gòu)與低價(jià)中標(biāo)這兩個(gè)極端的現(xiàn)象一直是并存的。說(shuō)起高價(jià)采購(gòu)，人們首先想到的往往是腐敗、拿回扣;談到低價(jià)中標(biāo)，大家腦海里浮現(xiàn)的多半是濫竽充數(shù)、“豆腐渣工程”。然而，現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比這種情緒化、標(biāo)簽化的認(rèn)知更加復(fù)雜。

高價(jià)采購(gòu)與低價(jià)中標(biāo)其實(shí)是多種因素交織、共振的結(jié)果。它既有政府采購(gòu)自身的問(wèn)題，也有政府采購(gòu)之外的原因。首先，政府采購(gòu)之外的大環(huán)境存在先天不足。包括采購(gòu)預(yù)算的科學(xué)化和精細(xì)化程度不夠，預(yù)算執(zhí)行率與采購(gòu)資金節(jié)約之間的矛盾，全社會(huì)信用體系建設(shè)的滯后等。其次，政府采購(gòu)自身有著后天缺陷。這些缺陷既有法規(guī)制度層面的，也有執(zhí)行操作層面的。一是制度層面。比如，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》)為了防止腐敗而過(guò)度分權(quán)，導(dǎo)致對(duì)采購(gòu)結(jié)果無(wú)人擔(dān)責(zé)、無(wú)從追責(zé);過(guò)于強(qiáng)調(diào)公開(kāi)招標(biāo)方式的使用，導(dǎo)致一些本不適合公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目也實(shí)施了公開(kāi)招標(biāo);技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)采購(gòu)應(yīng)當(dāng)最低價(jià)成交等一些規(guī)定強(qiáng)化了人們對(duì)政府采購(gòu)“價(jià)格為王”的認(rèn)知。二是執(zhí)行操作層面。既有當(dāng)事人不善作為的因素，也有當(dāng)事人不愿作為的原因。比如，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)注重采購(gòu)程序的合法性，而沒(méi)有將重點(diǎn)放在制定采購(gòu)方案、完善采購(gòu)需求及履約驗(yàn)收上;采購(gòu)人因害怕?lián)?zé)而放棄參加評(píng)標(biāo)委員會(huì);評(píng)審專(zhuān)家因擔(dān)心引起質(zhì)疑投訴而傾向于推薦低價(jià)者中標(biāo)等等，不一而足。但透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，從市場(chǎng)規(guī)律的角度來(lái)說(shuō)，高價(jià)采購(gòu)和低價(jià)中標(biāo)其實(shí)是一體兩面，背后的原因主要是競(jìng)爭(zhēng)不足和競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度的問(wèn)題。

政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)е赂?jìng)爭(zhēng)不足的常見(jiàn)因素有：一些新產(chǎn)品、新服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)供應(yīng)主體還未發(fā)育;采購(gòu)信息不透明或信息不對(duì)稱(chēng);資格條件或采購(gòu)需求具有傾向性、排他性;采購(gòu)項(xiàng)目具有延續(xù)性或配套要求;采購(gòu)方主觀意向強(qiáng)烈導(dǎo)致供應(yīng)商“用腳投票”，不愿“陪太子讀書(shū)”;供應(yīng)商串通“陪標(biāo)”“圍標(biāo)”等等。導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度的常見(jiàn)因素有：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所形成的供給過(guò)剩;采購(gòu)項(xiàng)目在合同價(jià)之外還有供應(yīng)商所看重的其他潛在價(jià)值(比如一塊錢(qián)中標(biāo)的政務(wù)云項(xiàng)目，供應(yīng)商更在意的可能是通過(guò)為政府提供云服務(wù)而獲得行業(yè)主導(dǎo)地位或排他性?xún)?yōu)勢(shì)、獲得政府部門(mén)所掌握的大數(shù)據(jù)資源、通過(guò)媒體炒作達(dá)成變相廣告營(yíng)銷(xiāo)等);政府批量集中采購(gòu)規(guī)模大或具有市場(chǎng)導(dǎo)向意義讓供應(yīng)商志在必得;采購(gòu)方采購(gòu)需求空洞、履約驗(yàn)收不嚴(yán)的“糊涂招標(biāo)”給供應(yīng)商“低價(jià)沖標(biāo)”提供可乘之機(jī)等等。這些既是客觀原因，也是人為因素，要解決上述現(xiàn)象，這將是一個(gè)非常錯(cuò)綜復(fù)雜的工程。

十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。由市場(chǎng)決定價(jià)格，這既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，也是市場(chǎng)配置資源的基本途徑。而鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和保障公平更是政府采購(gòu)制度的靈魂。因此，筆者認(rèn)為，盡管關(guān)于高價(jià)、低價(jià)的批評(píng)聲其勢(shì)洶洶，不絕于耳，但是我們要有戰(zhàn)略上的定力，不亂于心，不惑于行。在政府采購(gòu)價(jià)格形成機(jī)制上，還是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)由市場(chǎng)主體自主定價(jià)。政府的作用主要是更好地保障競(jìng)爭(zhēng)的公平性，并通過(guò)良好的制度引導(dǎo)市場(chǎng)主體理性競(jìng)爭(zhēng)。按照這一基本思路，針對(duì)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，建議從以下幾個(gè)層面共同著力。

一、制度設(shè)計(jì)層面。建議政府采購(gòu)的立法導(dǎo)向從早期的鼓勵(lì)充分競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向充分競(jìng)爭(zhēng)和有效競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合。當(dāng)前，一個(gè)幾百萬(wàn)元預(yù)算的采購(gòu)項(xiàng)目，動(dòng)輒幾十甚至上百家供應(yīng)商參與投標(biāo)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。這種情況不僅犧牲了采購(gòu)效率，徒增了社會(huì)成本，更是刺激供應(yīng)商們拼得“刺刀見(jiàn)紅”。希望今后政府采購(gòu)制度的改革，要允許更多的項(xiàng)目只在有限數(shù)量的供應(yīng)商之間進(jìn)行適度競(jìng)爭(zhēng)。財(cái)政部近年來(lái)倡導(dǎo)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)優(yōu)選采購(gòu)方式，大幅提高公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新推出競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號(hào)令”)和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》(財(cái)政部令第74號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“74號(hào)令”)在邀請(qǐng)招標(biāo)和非招標(biāo)采購(gòu)方式上，允許采購(gòu)人或者評(píng)審小組直接推薦或者從省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)建立的供應(yīng)商庫(kù)中選取參與競(jìng)標(biāo)的供應(yīng)商，這些其實(shí)都是倡導(dǎo)有效競(jìng)爭(zhēng)、適度競(jìng)爭(zhēng)理念的具體表現(xiàn)。它是在上位法尚未修訂(《政府采購(gòu)法》規(guī)定“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”)情況下的一種微調(diào)和變通。

二、心理建設(shè)層面。首先，建議采購(gòu)單位的項(xiàng)目決策人員、執(zhí)行人員等強(qiáng)化采購(gòu)主體意識(shí)，在采購(gòu)需求制定、采購(gòu)方式選擇、參與評(píng)審、合同管理、履約驗(yàn)收等方面切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任。“唯公開(kāi)招標(biāo)論”“唯低價(jià)論”、放棄評(píng)審權(quán)等在某種程度上也是“懶政”、不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。其次，希望審計(jì)、監(jiān)察等監(jiān)督人員確立新思維，公開(kāi)招標(biāo)并非萬(wàn)能，邀請(qǐng)招標(biāo)和非招標(biāo)方式并非就不規(guī)范，哪怕是單一來(lái)源采購(gòu)，只要依法依規(guī)執(zhí)行就應(yīng)一視同仁。最后，希望供應(yīng)商、社會(huì)公眾和媒體能增進(jìn)對(duì)政府采購(gòu)的了解，對(duì)于價(jià)高者中標(biāo)、價(jià)低者未中標(biāo)的現(xiàn)象，少一些莫須有的懷疑和占據(jù)道德制高點(diǎn)的指責(zé)。政府采購(gòu)項(xiàng)目千差萬(wàn)別，脫離具體項(xiàng)目籠統(tǒng)地評(píng)論價(jià)高價(jià)低意義甚微，對(duì)于“高精尖”項(xiàng)目，最高價(jià)中標(biāo)可能也是合理的，而對(duì)于通用產(chǎn)品采購(gòu)，最低價(jià)中標(biāo)也能保證質(zhì)量。在全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)代，這種心理層面的調(diào)適顯得尤為重要。否則，任爾法規(guī)制度如何完善，采購(gòu)人還是要爭(zhēng)相公開(kāi)招標(biāo)，評(píng)審專(zhuān)家也不敢輕易推薦質(zhì)優(yōu)但價(jià)高者中標(biāo)。

三、執(zhí)行操作層面。對(duì)于采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在采購(gòu)方式、采購(gòu)模式的選擇和運(yùn)用等方面，要引導(dǎo)市場(chǎng)理性競(jìng)爭(zhēng)。針對(duì)容易引起低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的批量集中采購(gòu)，可通過(guò)增加采購(gòu)頻率、適當(dāng)控制單次批量集中采購(gòu)的規(guī)模、多“切分蛋糕”、讓多品牌中標(biāo)等方式，增加供應(yīng)商的中標(biāo)入圍概率，緩解一些大品牌在批量集中采購(gòu)中落標(biāo)的“不可承受之重”。至于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、價(jià)格透明的商品，少采用批量集中采購(gòu)，多采用協(xié)議供貨、電子賣(mài)場(chǎng)等采購(gòu)模式。對(duì)于“貧困地區(qū)嬰幼兒營(yíng)養(yǎng)包”“中小學(xué)生營(yíng)養(yǎng)午餐”、疫苗等以保障質(zhì)量為首要的特殊類(lèi)型項(xiàng)目，可以按照87號(hào)令所作出的特殊制度安排，以采購(gòu)預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行固定價(jià)格招標(biāo)，讓供應(yīng)商只進(jìn)行質(zhì)量、服務(wù)等方面的競(jìng)爭(zhēng)。還有強(qiáng)化合同約束、履約管理和信用管理等，這對(duì)防范“中標(biāo)靠低價(jià)，贏利靠索賠”也都有積極的作用。

在評(píng)標(biāo)辦法的設(shè)計(jì)上，如果能有效突出質(zhì)量和服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，也能在一定程度上淡化價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的殘酷性。目前實(shí)行集中采購(gòu)的計(jì)算機(jī)、乘用車(chē)等一些通用產(chǎn)品，僅僅憑技術(shù)參數(shù)、指標(biāo)、配置等并不能完整反映產(chǎn)品質(zhì)量，而能夠直觀反映產(chǎn)品質(zhì)量的品牌等因素，在現(xiàn)行法規(guī)環(huán)境下作為評(píng)審因素又存在較大的違法風(fēng)險(xiǎn)。按照目前的評(píng)標(biāo)規(guī)則，知名品牌與一般品牌同臺(tái)競(jìng)標(biāo)，就好比是現(xiàn)代搏擊與傳統(tǒng)武術(shù)選手比賽，但比的只是武術(shù)套路(技術(shù)參數(shù))和選手顏值(價(jià)格)，而非實(shí)戰(zhàn)能力。希望監(jiān)管部門(mén)在政策執(zhí)行的尺度上適當(dāng)調(diào)整，對(duì)于產(chǎn)品采購(gòu)，考慮允許采購(gòu)人將品牌美譽(yù)度、市場(chǎng)認(rèn)可度等作為評(píng)分因素。這種做法也是符合“中國(guó)制造2025”強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的。此外，對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，可以先評(píng)技術(shù)標(biāo)，再評(píng)商務(wù)標(biāo)，防止價(jià)格因素對(duì)評(píng)審專(zhuān)家構(gòu)成壓力。

關(guān)于實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生的不以誠(chéng)信履約為目標(biāo)的低價(jià)“沖標(biāo)”者、不以中標(biāo)為目的的惡意低價(jià)攪局者，評(píng)標(biāo)委員會(huì)要敢于依法作為，履行好法規(guī)(87號(hào)令第六十條等相關(guān)規(guī)定)所賦予的評(píng)審裁量權(quán)，將明顯不合理的低價(jià)投標(biāo)作為無(wú)效投標(biāo)處理。

而對(duì)于高價(jià)采購(gòu)的現(xiàn)象，因采購(gòu)對(duì)象屬于“賣(mài)方市場(chǎng)”而產(chǎn)生的高價(jià)其實(shí)大家是能理解的，老百姓真正關(guān)注的是那些政府當(dāng)了“冤大頭”的價(jià)格虛高項(xiàng)目。而造成價(jià)格虛高的主要原因就是前文所述的種種情形排斥了競(jìng)爭(zhēng)。因此，破解價(jià)格虛高最有效的措施就是盡量消除一切可能妨礙競(jìng)爭(zhēng)的因素，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。防范政府采購(gòu)中的各種差別待遇和歧視待遇，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光采購(gòu)”，這本就是《政府采購(gòu)法》規(guī)制的重點(diǎn)。近年來(lái)隨著各級(jí)財(cái)政部門(mén)政府采購(gòu)監(jiān)督執(zhí)法工作的逐漸深入，因采購(gòu)方限制或排斥競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致價(jià)格虛高的現(xiàn)象在逐漸減少，因供應(yīng)商圍標(biāo)、串標(biāo)而哄抬價(jià)格的現(xiàn)象也有所收斂。不過(guò)，需要注意的是，在制定各種政府采購(gòu)清單、實(shí)行協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)等過(guò)程中，要盡量避免因形成新的變相壟斷而導(dǎo)致的價(jià)格虛高。

常言道，“道高一尺魔高一丈”“有人的地方就有江湖”。由于價(jià)格因素的直觀性和敏感性，圍繞政府采購(gòu)價(jià)格的博弈和輿情將會(huì)長(zhǎng)期與我們相伴。我們既要有這樣的清醒認(rèn)識(shí)，更要有見(jiàn)招拆招、與時(shí)俱進(jìn)的本領(lǐng)儲(chǔ)備。

(作者單位：上海市政府采購(gòu)中心)